Los Costos del Plebiscito

 CONSTITUCIONAL – CONVOCATORIA A PLEBISCITO  – POLÍTICAS DE ESTADO – PARTICIPACIÓN CIUDADANA – DEMOCRACIA 

Por Sergio Verdugo(*)

Se ha propuesto convocar a un plebiscito para resolver el problema de la educación. Sin embargo, son pocos son los que han advertido la necesidad de: (1) distinguir el tipo de instrumento plebiscitario que se propone; (2) separar la discusión técnica de la coyuntura actual y pensar en el largo plazo; y (3) entender que cualquier forma de democracia directa no resuelve la crisis de representatividad y competitividad de nuestras instituciones representativas, sino que sólo elude el problema.
Es verdad que el plebiscito es útil para eludir al cartel oligopólico de dirigentes políticos, pero eso no fortalece la política representativa. El plebiscito puede ser útil para complementar la representación, pero no para reemplazarla. Para la crisis de las instituciones representativas se requiere fortalecer la competencia a través de arreglos institucionales más focalizados, como el límite a la reelección, la inscripción automática, las primarias, estableciendo costos altos a la renuncia de parlamentarios, y prohibiendo que las coaliciones electorales sólo lleven un candidato en el sistema binominal, entre otros.
Si se quiere avanzar en la discusión del plebiscito (entendiendo que es una vía complementaria a ineludibles reformas políticas) hay que estar conscientes de los peligros que dicho instrumento encierra. Es importante determinar cuál es el diseño específico que el instrumento debe considerar para enfrentar las dificultades y controlar, dentro de lo posible, los efectos indeseados del mismo.
La primera objeción a las formas de democracia directa es el peligro de la “tiranía de las mayorías” que James Madison y Alexander Hamilton popularizaran con el problema de las facciones, que sirvió de base para la creación de la República Federal Norteamericana. Algunos estudios empíricos, analizando la experiencia de algunos Estados de dicha federación, han demostrado una tendencia de los instrumentos plebiscitarios a ser utilizados para afectar derechos de minorías (Gamble, 1997), lo que se hace más gravoso tratándose de comunidades pequeñas (Donovan y Bowler, 1998). Lo anterior no es evidencia suficiente para defender la tesis de la tiranía de las mayorías, pero, a lo menos, hace pensar en si las características de nuestra comunidad política son o no favorables a presentar tendencias contrarias a grupos minoritarias. Chile tiene una comunidad política pequeña y homogénea, lo que hace cuestionar la manera como operaría un mecanismo de democracia directa en relación con los derechos de grupos minoritarios como indígenas, empresarios, estudiantes no organizados, personas privadas de libertad y agrupaciones religiosas, entre otros que podrían ser nombrados.
¿Cómo se controlarían los efectos perversos de la discriminación?  ¿Habría que disponer una suerte de revisión judicial de las decisiones plebiscitadas? ¿Qué jueces estarían dispuestos a pagar los costos de popularidad de sentenciar en contra del “pueblo”?
Por otra parte, el plebiscito puede afectar el elemento más básico de la democracia, distorsionando la “voluntad general”. En efecto, el carácter binario del plebiscito impide que las posiciones de las mayorías estén representadas (Chemerinsky, 2007). Imagine que existen diez posiciones alternativas a un problema, y el plebiscito sólo permite que se elija entre dos de ellas. Probablemente los grupos de presión preferirán una alternativa extrema, por lo que su óptimo será “10” y lo confrontarán con “0”. Imagine que, informado de que el votante mediano se acerca al “5” el grupo cree que “10” puede ser rechazado, por lo que proponen la alternativa factible más cercana, en este caso, “8”. Agregue a eso que el carácter binario de las alternativas impide que la opción “5” sea ofrecida. El elector, entonces, deberá elegir la que más se acerque a “5”, en este caso, “8”. En otras palabras, el plebiscito puede extremar las decisiones finales que se adopten.
Asimismo, la “voluntad general” se distorsiona debido a que el plebiscito excluye la expresión de prioridades entre tópicos relevantes, impidiendo que los votantes puedan focalizar la intensidad de sus preferencias en las materias que realmente les importan (Clark, 1998).
Por lo mismo, el plebiscito no es la herramienta más adecuada para generar resultados Pareto eficientes: siempre habrán perdedores y los beneficios de los acuerdos políticos (los resultados inclusivos de la negociación, el ceder posiciones, el generar consensos que los dejen contentos a todos) no serán posibles.
Otro problema relevante es que se reduce el nivel de accountability de los representantes, quienes pueden ver en el plebiscito una oportunidad para impulsar sus propias agendas cuando temen ser derrotados en el proceso representativo. Con ello generan caminos paralelos al proceso político tradicional, formando alianzas con grupos de interés que no han sido electos. Luego del proceso plebiscitario, los legisladores tienen una vía para responsabilizar a otros de las decisiones que se tomen (al pueblo) y, al mismo tiempo, apoyar el camino de la democracia directa con un discurso populista. La responsabilidad de los legisladores frente a las consecuencias de los plebiscitos es ambigua y confusa, lo que hace más ineficaz el control político tradicional: castigar a un representante sin elegirlo nuevamente.
El problema democrático del plebiscito se ve fortalecido cuando se analiza el rol de los grupos de interés. Un estudio estadounidense demostró que los plebiscitos se han transformado en una herramienta para que grupos de interés que cuentan con grandes recursos puedan reclamar que ellos “hablan por el pueblo” al mismo tiempo que posicionan sus propias agendas de activismo (Hoesly, 2005). Asociaciones intermedias poderosas tienen capacidad para iniciar mayores votaciones populares que otros grupos y, también, tienen mayor potencial para capturar el proceso de redacción de preguntas.
Normalmente los procesos plebiscitarios tienen altos costos para poder iniciarse. Mientras menos costos existan, más plebiscitos podrán ser iniciados y mayores serán los grupos de interés con acceso a impulsar los mismos. Mientras mayores sean los costos, menores grupos de interés podrán iniciar plebiscitos, haciendo que unos pocos tengan acceso a monopolizar las votaciones populares.
Un último problema a constatar acá (hay más), es que los instrumentos plebiscitarios suelen generar al menos dos efectos en las finanzas y en las políticas públicas: en primer lugar, le quitan poder a las autoridades electas para fijar la agenda y para definir el presupuesto público, impulsando programas que exigen recursos que compiten con el financiamiento de políticas públicas impulsadas por los representantes. En segundo lugar, los procesos plebiscitarios pueden generar altos costos financieros al sistema. Un ejemplo es el caso de California, donde se ha producido un verdadero caos: mientras la ciudadanía quiere reducir impuestos (limitando ingresos fiscales), también impulsa programas que requieren un aumento sustancial de gastos, lo que generó una profunda crisis fiscal.
Existen diseños de plebiscitos que disminuyen la importancia de todos los problemas desarrollados, pero todos ellos implican generar algún canal deliberativo previo que impide eludir el rol de las instituciones representativas en la generación de acuerdos inclusivos. Por eso, el constituyente acierta cuando exige someter la demanda estudiantil a las supermayorías propias de la reforma constitucional y, eventualmente, de una ley orgánica constitucional. (Santiago, 5 de noviembre 2011)

(*) Abogado, Licenciado en Ciencias Jurídicas y Minor en Ciencias Políticas, Universidad del Desarrollo. Máster en Derecho, Universidad de California, Berkeley. Magíster en Derecho Público, P. Universidad Católica de Chile. Profesor de Derecho Constitucional e investigador del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo.

Gentileza: Diario Constitucional (columna publicada el 5 de noviembre de 2011)

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