La importancia de la consideración de la sinergia ambiental en la Evaluación Ambiental de Proyectos (I).

 MEDIOAMBIENTAL – RECURSOS HÍDRICOS –  POLÍTICAS MEDIOAMBIENTALES – IMPACTO AMBIENTAL

Por Fernando Dougnac(*)

En este mismo medio he comentando y analizando la sentencia de la Corte de Apelaciones de Puerto Montt que rechazó sendos recursos de protección interpuesto en contra de la Resolución 225 dictada por la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Aysén, mediante la cual se calificó favorablemente el Proyecto “Hidroaysen”. (Véase relacionado)
El fallo aún cuando rechazó la acción constitucional, cuenta con un interesante voto de minoría suscrito por el Presidente de la Sala, Ministro señor  Hernán Crisosto Greisse.
Para poder tener una visión clara del tema, es útil recordar algunos principios básicos del Derecho Ambiental respecto de la evaluación ambiental, los cuales son atinentes al fallo en comento.

¿QUÉ DEBE CONTENER UN PROYECTO PARA SER EVALUADO AMBIENTALMENTE?
Un Estudio de Impacto Ambiental de un proyecto (en adelante EIA) DEBE considerar todas sus partes o componentes para poder ser ingresado válidamente al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, por cuanto los impactos adversos que éste puede provocar en el medio ambiente, y que por mandato legal deben ser evaluados por los organismos competentes, variarán sustantivamente en caso de presentarse un proyecto incompleto o fraccionado, cuestión por lo demás prohibido por el inciso primero del artículo 11 bis de la ley Nº 19.300.
El fallo de mayoría sostuvo en el Considerando 41º que:
Es el titular de un proyecto quien señala su objeto y lo ingresa al sistema de evaluación ambiental y corresponde al Servicio de Evaluación Ambiental determinar, conforme a sus atribuciones, si la descripción que contiene el Estudio de Impacto Ambiental que se le presenta es el que corresponde; de lo contrario no lo admitiría a tramitación.
Por lo demás, existen antecedentes en el expediente que, proyectos como el que nos ocupa, han sido evaluados en forma absolutamente independiente a los de sus líneas de transmisión.
La línea de base debe describirse en función del proyecto presentado e ingresado al sistema de evaluación ambiental y no de otro y eso fue precisamente lo que hizo el titular del proyecto Hidroaysén”
Al respecto puedo comentar que no es efectivo que sea el titular quien decida la forma como debe presentar el proyecto, es la ley la que indica lo que ese proyecto debe contener. En efecto, la letra i) del artículo 2º de la ley Nº 19.300 establece que la descripción del proyecto DEBE ser “pormenorizada” en sus características y actividades que se pretendan llevar a cabo. Es decir, si existe un fin económico, se debe indicar cual es dicho fin y los medios a través del cual se cumplirá. De otra forma no es posible prever su impacto ambiental ni analizar las acciones que se proponen adoptar para evitar la existencia de daño ambiental. De acuerdo a lo dicho, al presentar un proyecto fraccionado, se omiten las reales consecuencias que éste puede tener en el medio ambiente.
Desde muy larga data ese ha sido el sentido que la jurisprudencia internacional le ha dado al problema.
En nuestro país, la CONAMA desde sus inicios abordó el tema. Así, ya en enero de 1994, la Comisión Nacional del Medio Ambiente, antecesora legal del SEA, publicó el “MANUAL DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL. Conceptos y antecedentes básicos”, donde en su página 1-6 Nº 5 se lee: “La evaluación debe realizarse sobre la base de la globalidad de la actividad propuesta, por lo tanto debe ser única y no puede ser llevada a cabo por aspectos, partes o territorios. Esto permite considerar efectos sinérgicos que pueden aparecer por la interacción entre las partes y que quedan ocultos al considerarlos independientemente.” (Lo destacado es del texto)
Esa misma Comisión Nacional del Medio Ambiente, había publicado también en octubre de 1993, antes de la vigencia de la ley Nº 19.300 pero durante su tramitación,  una obra denominada “PRINCIPIOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL”, en cuya página 14-3 define lo que se debe entender por “IMPACTOS ACUMULATIVOS”. Allí se dice: “Impactos acumulativos”.- Los impactos acumulativos son aquellos impactos ambientales que resultan del impacto incremental de la acción propuesta en un recurso común cuando se añade a otros impactos de acciones pasadas, presentes y razonablemente previstas en el futuro. Los impactos ambientales acumulativos pueden ocurrir debido a efectos colectivos de acciones menores individuales a través de un período de tiempo”
A su vez, en la página 5-9 abunda sobre este tema sosteniendo: “Entre las circunstancias que generan impactos acumulativos podrían incluirse:…impactos en la calidad del aire que resulten de la  suma de emisiones industriales o comerciales que operen en una misma región geográfica.”
Más adelante agrega (pagina 5-10): “Un sistema en el cual un impacto tiene mayor efecto que el incremento anterior se denomina no lineal. Podría ser importante factorar este aspecto no lineal en un Estudio de Impacto Ambiental  porque al asumir la linealidad se subestimaría el impacto acumulativo real de la acción. Igualmente, los impactos acumulativos podrían subestimarse cuando varios efectos actúen sinérgicamente, o sea, cuando la suma compuesta de los efectos fuese mayor que una suma simple.”  (Lo destacado es nuestro)

EL PROYECTO HIDROAYSÉN.
Al pretender presentar Hidroaysén dos EIA diferentes sobre partes o aspectos de un mismo proyecto, partes o aspectos absolutamente complementarios, indispensables e interdependientes uno del otro (como son los embalses, las centrales hidroeléctricas construcciones, maquinaria, etc., y el futuro EIA sobre las especiales líneas de transmisión), el proponente ha confundido dos situaciones distintas regladas por la ley Nº 19.300.
En efecto, el artículo 10º de la ley en comento, dispone cuales son las actividades susceptibles de causar impacto ambiental en cualquiera de sus fases, y que, por lo tanto, deben someterse a la evaluación ambiental.
Lo que no dice la norma en parte alguna es que SIEMPRE deban evaluarse por separado los que ella enumera. Un claro ejemplo de ello y muy atinente al caso a resolver, lo constituyen las letras a) y c) del ya citado artículo 10. La letra a) preceptúa que deben ser evaluados “… los embalses o tranques … que deben someterse a la autorización del artículo 294 del Código de Aguas,…” esto es, los superiores a una altura de cinco metros o de una capacidad superior a  cincuenta mil metros cúbicos. A su vez, la letra c) dispone que igualmente deben ser evaluadas las centrales generadoras de energía, como las hidroeléctricas, de una capacidad mayor a 3 mega watts.
Pues bien, de ser  cierta la hipótesis de Hidroaysén, ella debió presentar varios EIA, pues su proyecto se compone de embalses, por lo cual hubiera debido presentar un EIA por cada uno de los cinco embalses de sus centrales hidroeléctricas emplazadas en distintos lugares de Aysén, esto es, hubiera debido presentar cinco (5) EIA. A ello debió agregar los EIA de las dos (2) plantas de conversión o transformación de la energía eléctrica alterna producidas por las plantas generadoras, en corriente continua. Y si se adiciona la línea de transmisión ESPECIAL, de corriente continua, no alterna, como existe en el resto del país, y que cruzará cerca de ocho regiones, tal como lo dispone la letra b) del mismo artículo 10, tendríamos que deberían haber presentado otro (1) EIA, por lo menos. En resumen, deberían haber presentado ocho (8) EIA, incluyendo la línea de transmisión continua
Todo esto si la interpretación que HIDROAYSEN le da al artículo 10 fuere la correcta, esto es, que deberían evaluarse por separados en distintos EIA todos esos proyectos enumerados en cada una de las letras diferentes del mismo artículo 10. Claramente ello no es así, pues todas las actividades antes enunciadas pertenecen a un ÚNICO proyecto que persigue el mismo fin económico de “generación de energía hidroeléctrica” desde los ríos Pascua y Baker, ubicados en la Región de Aysén, y su traslado continuo e único hasta la ciudad de Santiago.
Si cada una de las fases o partes de ese mismo proyecto se bastaren así mismos, es decir, si tuvieran como ÚNICO FIN ECONÓMICO desarrollar en forma separada esas acciones o proyectos, ciertamente debería ser de la manera indicada por los proponentes. PERO, la misma peticionaria ha reconocido implícitamente esta íntima interdependencia entre todas esas actividades, al presentar un único (1) EIA que abarca tanto los embalses o represas, las centrales generadoras de energía eléctrica en forma de corriente alterna y las plantas transformadoras de dicha corriente alterna en continua, así como una parte de la Línea de Transmisión Alterna hasta las plantas transformadoras de esa energía en continua. Sólo excluyó la línea de corriente continua.
Curiosamente, HIDROAYSÉN dejó fuera las líneas de transmisión de electricidad continua, que sin solución de continuidad llevarían desde Aysén hasta Santiago la energía eléctrica producida por el proyecto, en circunstancias que sin ese especial medio de transporte (más adelante se explicará porqué es “especial”) la generación de energía hidroeléctrica no tendría sentido práctico ni comercial alguno pues no está destinada a abastecer la región de Aysén, si no que al Sistema Interconectado Central, ubicado muy al norte de esa zona.
Por otra parte, en el caso de autos, el proyecto presentado por HIDROAYSÉN al Sistema de Evaluación Ambiental se ha evaluado sólo sobre la base de los efectos significativos que sus diferentes partes tienen en el territorio en que ellas se emplazan, y esto, además, en forma deficiente. No obstante lo anterior, se ha omitido la calificación de las consecuencias que las mismas centrales tendrían en otros territorios, producto de la Línea de Transmisión Continua que la misma empresa ha declarado que requiere construir para transportar la energía que produzcan en sus centrales.
Para obviar ese problema, se optó ILEGALMENTE por separar ambas fases del mismo proyecto en dos EIA distintos, lo que ha impedido que la autoridad tenga una clara visión del real impacto ambiental de la totalidad del proyecto y los efectos sinérgicos que sus partes producirán al interactuar unas sobre las otras.
En efecto, es un hecho público y notorio que sin esa especial y necesaria línea de transmisión, las centrales hidroeléctricas no podrían ser construidas, pues no tendrían un sustento económico (fin económico) al no poder transportar la energía al punto principal de consumo elegido por la proponente del proyecto, y, por lo tanto, no poder vender esa energía producida en el sitio deseado.
La conclusión sobre la obligatoriedad de presentar conjuntamente todas las partes de un mismo proyecto (en este caso, embalses, centrales, plantas convertidoras de energía eléctrica de alterna en continua y viceversa y línea de transmisión) fluye naturalmente de los principios que informan la ley 19.300 y que son reconocidos expresamente en el mensaje de dicha ley, en especial, en atención del principio preventivo.
El principio preventivo, base del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en el prever, esto es anticipar idealmente o en abstracto, cuales serían los impactos de un proyecto o actividad en el medio ambiente en que se desarrollará (línea de base), de manera de evitar los efectos negativos, o de mitigarlos o compensarlos.
Cuando un proyecto se presenta de manera fraccionada, impide esta visión preventiva del sistema, pues no considera los efectos (¿negativos?) que la suma de sus factores implica para el medio ambiente (efecto sinérgico), impidiendo su real dimencionamiento ambiental y evitando que se le puedan imponer condiciones que los eviten, mitiguen o compensen, o, lisa y llanamente, su rechazo por ser los impactos ambientales de tal magnitud que sean irremediables y/o cuantiosos, o que afecten radicalmente a otras actividades lícitas productivas.
A fin de evitar que la indeseable conducta antes indicada pudiere ocurrir, tal como lo había expresado la autoridad desde sus inicios, la ley 20.417, que reformó la ley 19.300 y que como tal rige in actum, es decir, está actualmente vigente, ha reiterado  expresamente la prohibición de fraccionar los proyectos. El artículo 11 bis de la Ley 19.300 preceptúa que: “Los proponentes no podrán, a sabiendas, fraccionar sus proyectos o actividades con el objeto de variar el instrumento de evaluación o de eludir el ingreso al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Será competencia de la Superintendencia del Medio Ambiente determinar la infracción a esta obligación y requerir al proponente, previo informe del Servicio de Evaluación Ambiental, para ingresar adecuadamente al sistema.”
Esta norma está relacionada con la letra h bis) de su artículo 2º de la misma ley Nº 19.300, la cual trata de los efectos sinérgicos que se pueden producir entre los diferentes componentes de un proyecto, razón por la cual, se prohíbe al proponente “fraccionar sus proyectos” con el fin de variar el instrumento de evaluación, o eludir el ingreso conjunto de partes o componentes de un mismo proyecto al “Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”.
Fraccionar” de acuerdo al Diccionario de la Lengua Española, es: “Dividir algo en partes o fracciones.”. “Parte”: “es la porción indeterminada de un todo.”. “Todo”: “dicho de una cosa, que se toma o se comprende enteramente en la entidad o en el número.”. A su vez, “Variar” es en su 3ª acepción: “dicho de una cosa, cambiar de forma,  propiedad o estado”.
En consecuencia, se varía el instrumento de evaluación ambiental, cuando debiendo ser uno el EIA, se cambia su forma de presentación al Sistema de Evaluación Ambiental, fragmentándolo o dividiéndolo en dos o más, entre otras cosas y como ya se dijo, con el fin de ocultar los efectos sinérgicos que generan sus partes o componentes.
A mayor abundamiento, la ley 20.417, en su artículo 2 letra h bis), agrega a la ley Nº 19.300, entre sus definiciones legales, la definición de lo que se entiende por “Efecto Sinérgico”, de modo de hacer aún más fácil la aplicación del principio precitado.  Al respecto señala que es: “… aquel que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultánea de varios agentes supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente.”
La reforma legal precitada, sin embargo, no es una innovación dentro de nuestro sistema, sino que el reconocimiento de su esencial existencia dentro del Sistema de Evaluación Ambiental. Ella, sólo viene en hacer patente obligaciones que los titulares de proyectos ya tenían desde la dictación del la Ley 19.300 y que, como hemos dicho, fluyen de los principios nacionales e internacionales que informan esa  norma legal.
Ahora bien, los principios precedentemente enunciados, tienen directa correlación con las normas e interpretación pacífica y armónica de la Ley 19.300, aún en su estado previo a la reforma efectuada por la ley 20.417. Se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que desde sus inicios ya se encontraba proscrita la posibilidad de realizar el fraccionamiento de los proyectos. En efecto, fluye que así es de lo dispuesto en las letras i), j), k), l) y ll) del artículo 2º y en los literales b), c) y d) del artículo 12.
El artículo 2º define en los mencionados literales los conceptos de Estudio de Impacto Ambiental, Evaluación de Impacto Ambiental, Impacto Ambiental, Línea de Base y  de Medio Ambiente. De especial importancia es la definición de Estudio de Impacto Ambiental, del artículo 12 de la ley de Bases del Medio Ambiente, donde se exige al proponente “… una descripción pormenorizada” de las características y efectos de un proyecto y la predicción y evaluación  del “impacto ambiental” de ese proyecto, esto es, “la alteración del medio ambiente provocada directa o indirectamente por el proyecto o actividad en un área determinada.” (letra  k) del art. 2º). Los mismos elementos son descritos nuevamente como requisitos del Estudio de Impacto Ambiental, en el artículo 12 y en especial en sus literales b), c) y  d).
En consecuencia yerran los sentenciadores del fallo de mayoría al sostener  en su Considerando 41º que: “…No hay norma alguna que disponga que ambos proyectos o actividades deban ser evaluados en conjunto como uno solo, por lo que en la oportunidad que corresponda cada uno de ellos deberá someterse a evaluación.”
Si existen esas normas y son las precedentemente enumeradas.
Igualmente yerran al sostener en el mismo Considerando 41º que: “Por lo demás, existen antecedentes en el expediente que, proyectos como el que nos ocupa, han sido evaluados en forma absolutamente independiente a los de sus líneas de transmisión.”
En el evento que así se hubiere efectuado equivocadamente en otras evaluaciones ambientales, ello no significa que esas evaluaciones hayan sido bien hechas. Sólo significa que los evaluadores aplicaron mal  la ley… En estas materias no existen precedentes que constituyan derecho. Es de toda evidencia que si la Línea de Transmisión persigue un fin económico en si, como ser, por ejemplo, construirla para transportar energía de terceros o cobrar “peaje” por su uso, ella puede ser evaluada independientemente, no porque así lo señale el artículo 10 de la ley Nº 19.300, sino porque ella no está íntimamente asociada a ningún otro proyecto. Si lo estuviere, como ocurre en la especie, necesariamente debería ser evaluada en conjunto, por las razones ya expuestas.
Desde otra perspectiva, es legalmente imposible que el EIA de Hidroaysén no considere la construcción de una línea de transmisión para transportar la energía generada por las centrales de Hidroaysén y los efectos sobre el medio ambiente que esta tenga, dado que como ya se explicó latamente, no se trata de una línea de uso múltiple SINO que una dedicada exclusivamente a transportar energía eléctrica de una forma no usual en dicho traslado, esto es comocorriente continua”, única forma con la que puede llegar después de recorrer más de dos mil trescientos kilómetros de distancia hasta Santiago, sin tener una pérdida de potencia o watts importante.
De hacerlo a través de la convencional forma de distribución eléctrica existente en el país, esto es por líneas de alta tensión de electricidad alterna, por la impedancia, o sea la resistencia del cable transportador al paso de la corriente, se perdería una importante cantidad de electricidad que se transformaría, entre otras cosas, en calor.
De acuerdo a la ley de Ohm en el caso de la corriente continua, hay una relación constante entre la tensión y la intensidad que llamamos resistencia, de tal manera que la pérdida es muchísimo menor en la corriente continua, aún cuando requiere un mayor espesor de los cables transportadores. De tal manera, esa especial línea de transmisión de corriente continua (no existe otra igual en magnitud a la propuesta en Chile) es ESENCIAL para la materialización del proyecto, ya que sin ella, éste no es viable. Al ser así, no cabe duda que por su íntima relación constituyen un solo proyecto.
Por otra parte, dicha línea de transmisión es a todas luces una alteración en el medio ambiente provocada de manera directa e indirecta por la construcción de las centrales, en el entendido de la interdependencia entre ambas. Surge así la necesidad legal imperiosa de evaluar el proyecto en su conjunto, esto es, incluyendo su línea de transmisión dado que forman un mismo proyecto. Ello es patente en la Ley 19.300, tanto antes como después de la reforma introducida por la Ley 20.417.
Finalmente, cabe preguntarse ¿Es lógico que se acepte como ambientalmente viable una parte de un mismo proyecto para luego, eventualmente, rechazar otra parte esencial del mismo por no serlo? Obviamente no, al mismo tiempo que el primer permiso ambiental constituirá una presión indebida sobre los segundos evaluadores. (Santiago, 14 de noviembre de 2011)

(*) Abogado, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magíster en Derecho Constitucional, Universidad de Talca. Profesor de Derecho de Derecho Ambiental. Autor de diversas publicaciones de su especialidad.

Gentileza: Diario Constitucional (columna publicada el 14 de noviembre de 2011)

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