Jurisprudencia Destacada Año 2018 N3

JURISPRUDENCIA DESTACADA – REPORTE Nº 3 DE 2018

 

UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – DECLARACIÓN DE RELACIÓN LABORAL  

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Flores c/ Ilustre Municipalidad de Petorca

Voces: LABORAL – MUNICIPALIDADES – FUNCIONARIOS PÚBLICOS – HONORARIOS – RELACIÓN DE SUBORDINACIÓN – RELACIÓN DE DEPENDENCIA – NULIDAD DEL DESPIDO – RECURSO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – RECURSO ACOGIDO

Tribunal: Corte Suprema

Sala: Cuarta

Producto: Municipalidades – Microjuris – Laboral

Si una persona se incorpora a la dotación de una Municipalidad bajo la modalidad contemplada en el artículo 4° de la Ley N° 18.883, pero en la práctica presta servicios que en los hechos revelan un vínculo propio de los regulados por el Código del Trabajo, llevan a la necesaria conclusión de que se trata de una relación de orden laboral.

Doctrina:

1.- Corresponde acoger el recurso de unificación de jurisprudencia interpuesto por la trabajadora a honorarios en contra de la sentencia que acogió una demanda declarativa de relación laboral y despido injustificado en su contra. Esto, dado que al contrario de lo expresado en el fallo impugnado, el error o ilegalidad en que incurre un ente público, como una Municipalidad, al utilizar indebidamente la facultad del artículo 4° de la ley N° 18.883, no puede extender sus efectos viciados en perjuicio del trabajador, pues la responsabilidad administrativa que procede en dichos casos, debe circunscribirse a su autor, pero no a terceros de buena fe, en cuanto no son responsables del acto viciado. Debe recordarse, que incluso, en el contexto del propio Derecho Administrativo, se reconoce el denominado principio de la confianza legítima, a fin de proteger a los destinatarios de actos administrativos viciados por acción impropia de la administración, que, a propósito de los funcionarios adscritos al sistema público bajo contrata, la Contraloría General de la República, ha señalado que la reiterada renovación de las mismas, generan en los funcionarios la legítima expectativa de continuidad que impide su cancelación sin una debida fundamentación. En la especie, se puede indicar que, bajo el mismo principio, no es posible extender los efectos nocivos de un acto mal ejecutado por la administración, a quien le asiste la confianza legítima de que el órgano público se relaciona con el particular de manera lícita y válida, y que concurriendo los elementos que denotan la existencia de una relación laboral, esta debe ser respetada, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas del órgano, que al trabajador no le empecen.

2.- No puede ser indiferente para la judicatura, que un contrato de prestación de servicios personales con una Municipalidad, aunque formalmente responda a la facultad del artículo 4° de la Ley Nº 18.883, en la práctica manifieste elementos propios de una relación laboral, pues la protección que implica el reconocimiento de tal categoría jurídica, se extiende de manera amplia -según lo reflexionado anteriormente-, a todo tipo de trabajadores, incluyendo a aquellos que aunque vinculados conforme tal precepto, en la práctica sus servicios no se encuadran en los presupuestos legales que autorizan el régimen de contratación a honorarios.

 

ACTO ADMINISTRATIVO REVOCATORIO – PATENTE MUNICIPAL  

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Ramadam Hamdouch c/ Ilustre Municipalidad de Estación Central

Voces: RECURSO DE PROTECCIÓN – MUNICIPALIDADES – DERECHO DE PROPIEDAD – PATENTE MUNICIPAL – ACTO ADMINISTRATIVO – REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – AUDIENCIAS – RECURSO ACOGIDO

Tribunal: Corte de Apelaciones de Santiago

Sala: Duodécima

Producto: Municipalidades – Microjuris

El contribuyente se ha visto amagado en el ejercicio de un derecho incorporado a su patrimonio producto del actuar ilegal y arbitrario de la Municipalidad recurrida, quien al resolver dejar sin efecto la ampliación de giro autorizada, ha traspasado el umbral de la legalidad, vulnerando la garantía contenida en el artículo 19 N°24 de la Constitución Política.

Doctrina:

1.- Corresponde acoger el recurso de protección interpuesto en contra de la Resolución pronunciada por la Dirección de Inspección General de la Municipalidad recurrida que dejó sin efecto la ampliación de giro solicitada por el recurrente. Esto, debido a que, el acto administrativo recurrido es ilegal y arbitrario, por cuanto se adopta contraviniendo expresamente el artículo 61 literal a) de la Ley N° 19.880, al privar al recurrente del ejercicio de una actividad económica que, previamente, la misma autoridad municipal había admitido, luego de la tramitación de un procedimiento administrativo, lo que conforme está estrictamente vedado a la autoridad para ejercer la atribución revocatoria que tiene la Administración del Estado, precisamente, porque se está en presencia de un acto administrativo que incorporó un derecho al patrimonio del administrado. De igual modo, es ilegal al no haber respetado el procedimiento que la propia Ley N° 19.880 contempla, para el ejercicio de la potestad invalidatoria de la Administración Estatal, contenido en el inciso primero del artículo 53 de la ley en cuestión que exige previa audiencia del interesado. En la especie, quedó acreditado, a partir del informe de la propia recurrida, que únicamente se tuvo a la vista lo resuelto por Contraloría General de la República en su dictamen N° 92.308 de 2016, para unilateralmente y en forma inmediata dejar sin efecto la autorización contenida en la Resolución N° 70 de fecha 17 de febrero de 2017, sin haber mediado el cumplimiento a la exigencia de «previa audiencia del interesado», para que éste pudiera hacer valer sus alegaciones y defensas pertinentes, todo lo cual pugna, además, con la debida racionalidad que el ordenamiento jurídico exige en el actuar de la autoridad en el empleo de sus potestades regladas lo que convierte, asimismo, al acto recurrido en arbitrario.

2.- El recurrente se ha visto amagado en el ejercicio de un derecho incorporado a su patrimonio producto del actuar ilegal y arbitrario de la Municipalidad recurrida, quien al dictar la Resolución N° 632 de 2017 privándolo de la autorización para ejercer la actividad de «juegos electrónicos (60 máquinas)» ha traspasado el umbral de la legalidad, lo que necesariamente implica una infracción a la garantía contenida en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República, que asegura a todas las personas el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales.

3.- La calificación de ilegal y arbitrario del acto impugnado, no varía por el hecho que la recurrida haya pretendido justificar su actuación en el dictamen N° 92.308 de 2016 de Contraloría General de la República, desde que, aun cuando tal pronunciamiento resulta obligatorio para la Municipalidad y sus funcionarios, de conformidad al texto de la Ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de Contraloría General de la República; no es menos cierto, que aquello no puede ser óbice para que la Municipalidad de Estación Central cumpla con disposiciones esenciales dentro del procedimiento administrativo, como aquellas contempladas en los artículos 53 y 61 letra a), ambas de la Ley N° 19.880, puesto que, la primera obligación constitucional y legal de todo órgano de la Administración del Estado es, claramente, respetar el orden jurídico establecido.

 

ACTO ADMINISTRATIVO REVOCATORIO – PATENTE MUNICIPAL  

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Ilustre Municipalidad de Curicó c/ Agrícola FC y Compañía Limitada

Voces: DERECHO TRIBUTARIO – MUNICIPALIDADES – PATENTE MUNICIPAL – AGRICULTURA Y GANADERÍA – OBJETO SOCIAL – EXCEPCIONES – EXCEPCIÓN DE NULIDAD – INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY – RECURSO DE CASACIÓN EN EL FONDO – RECURSO ACOGIDO – SENTENCIA DE REEMPLAZO

Tribunal: Corte Suprema

Sala: Tercera

Producto: Municipalidades – Tributario

Acreditado que la demandada desarrolla una actividad primaria o extractiva -cultivo de frutales en árboles o arbustos con ciclo de vida mayor a un año- y no existiendo elementos que corroboren que en su ejercicio media algún proceso de elaboración de productos, ni que vende los artículos que obtiene de su ocupación directamente al público o a cualquier comprador en general, forzoso es concluir que la ejecutada no se encuentra sujeta a la contribución de patente municipal contemplada en el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales.

Doctrina:

1.- Corresponde acoger el recurso de casación en el fondo interpuesto por la ejecutada en contra de la sentencia que, confirmando el fallo de primera instancia, acogió parcialmente las excepciones opuestas por la municipalidad en juicio ejecutivo de cobro de patente municipal. Esto, debido a que, la actividad económica que lleva a cabo la demandada debe ser encuadrada dentro de aquellas definidas como “primarias o extractivas” en el artículo 2 del Decreto Supremo N° 484, en cuanto corresponden a una labor agrícola que consiste, en específico, en el cultivo de frutales en árboles o arbustos con ciclo de vida mayor a un año, esto es, una ocupación caracterizada precisamente por la extracción de productos naturales. En estas condiciones, esto es, habiendo resultado acreditado que la demandada desarrolla una actividad primaria o extractiva y no existiendo elementos de juicio que corroboren que en su ejercicio “media algún proceso de elaboración de productos”, ni que vende los artículos que obtiene de su ocupación “directamente al público o a cualquier comprador en general”, forzoso es concluir que la ejecutada no se encuentra sujeta a la contribución de patente municipal contemplada en el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales, pues no se reúnen a su respecto los requisitos que, copulativamente, exige el legislador para su procedencia. Asimismo, no resulta acertado concluir, como lo hizo el fallo recurrido, que el giro social de la demandada y los fines de ganancia económica que dicha compañía persigue, permiten sostener la existencia de una actividad lucrativa que da lugar al impuesto de cuyo cobro se trata, toda vez que no concurren a su respecto las exigencias copulativas que para la aplicación del tributo de que se trata formula de manera categórica la ley.

2.- Las actividades primarias o extractivas no se encuentran sujetas, en general, al pago del tributo de que se trata en la especie. En efecto, el artículo 23 de la ley de Rentas Municipales establece que dicha carga procede, respecto de esta clase de labores, únicamente en los casos que en su texto se mencionan, de cuyo análisis aparece de manera incontestable que para su aplicación el legislador exige la concurrencia copulativa de dos requisitos, cuales son, que en tales explotaciones medie un “proceso de elaboración de productos” y que los mismos productores vendan los artículos así obtenidos “directamente al público o a cualquier comprador en general”.

3.- En relación a la excepción de nulidad de la obligación opuesta por la ejecutada y rechazada por la sentencia impugnada, en la especie, efectivamente, la obligación que se cobra carece de causa, esto es, está privada de motivación o antecedente que justifique su cobro por la Administración, en este caso, por la Municipalidad, desde que no se demostró que la compañía demandada se encuentre sujeta al pago del impuesto en cuestión. En efecto, si bien la ejecutada ejerce una actividad primaria, no se aportaron antecedentes que comprueben que a su respecto concurren, copulativamente, las exigencias contempladas en el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales y que la harían sujeto pasivo del impuesto, de manera tal que falta a la obligación de cuyo cobro se trata la razón que justifica su existencia, esto es, el motivo que ha inducido a su nacimiento, conclusión de la que se sigue que la mentada obligación está afectada por un vicio que dice relación con su existencia o validez y, por consiguiente, que la excepción en análisis ha debido ser acogida, y no desestimada, como lo decidieron los magistrados del mérito, pues semejante defecto acarrea necesariamente su nulidad.

 

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – EDUCACIÓN  

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Ilustre Municipalidad de Temuco c/ Superintendencia de Educación

Voces: ADMINISTRATIVO – MUNICIPALIDADES – ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES – VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO – SANCIONES ADMINISTRATIVAS – INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY – RECURSO DE RECLAMACIÓN – RECURSO DE APELACIÓN – NULIDAD DE OFICIO

Tribunal: Corte Suprema

Sala: Tercera

Producto: Microjuris

El Encargado Regional de Fiscalización de la Superintendencia de Educación Escolar no se ajustó al procedimiento reglado en la Ley N° 20.529, desde que junto con instruir un procedimiento sancionador y designar fiscal instructor, formuló directamente el cargo materia de la investigación.

Doctrina:

1.- Corresponde anular de oficio, la sentencia que rechazó el recurso de reclamación, presentado por el establecimiento educacional sancionado contra la Superintendencia de Educación. Esto, debido a que, el Encargado Regional de Fiscalización de la Superintendencia de Educación Escolar, al emitir la Resolución Exenta N° 2015/PA/09/809, de 17 de agosto de 2015, no se ajustó al procedimiento reglado en la Ley N° 20.529 , desde que junto con instruir un procedimiento sancionador y designar fiscal instructor, formuló directamente el cargo materia de la investigación, en circunstancias que es función del fiscal la formulación de los cargos administrativos en los procesos sancionadores por infracciones a la normativa educacional. Al haber formulado los cargos el Encargado Regional, quien actuó por orden del Director Regional de la Superintendencia de Educación, se infringió el artículo 66 de la Ley N° 20.529 que preceptúa en cuanto a este procedimiento administrativo que el fiscal es el encargado «de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento». Esta anomalía, constituye una infracción esencial del procedimiento, puesto que, conforme al artículo 72 del referido cuerpo legal, corresponde al Director Regional, de acuerdo al mérito de los antecedentes, sobreseer o aplicar las sanciones pertinentes, por lo que no ha podido ser esa misma autoridad la que haya formulado las imputaciones a las personas o entidades requeridas. Al obrar de esa manera, se genera un vicio que recae en un trámite o diligencia esencial del proceso.

2.- Si bien la parte reclamante no formuló la alegación al momento de interponer su reclamo, como tampoco el vicio o defecto descrito fue advertido por los sentenciadores al momento de conocer de la reclamación, lo cierto es que constituye parte de la naturaleza del contencioso administrativo el control de legalidad de los actos de la Administración, facultad que no sólo ejercen los tribunales a petición de parte, puesto que tratándose de vicios que afectan la esencia del acto administrativo, como en este caso, y al no emitir pronunciamiento la Corte de Apelaciones sobre la deficiencia procesal comprobada, corresponde invalidar la sentencia.

 

INSTALACIONES SANITARIAS – RENTAS MUNICIPALES  

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Nuevo Sur S.A. c/ Ilustre Municipalidad de Linares

Voces: RECURSO DE PROTECCIÓN – MUNICIPALIDADES – BIEN NACIONAL DE USO PÚBLICO – LEY DE RENTAS MUNICIPALES – LEY GENERAL DE SERVICIOS SANITARIOS – MEDIDAS SANITARIAS – RECURSO DE APELACIÓN – RECURSO ACOGIDO – DISIDENCIA

Tribunal: Corte Suprema

Sala: Tercera

Producto: Municipalidades – Microjuris

El municipio y la Dirección de Obras actuaron conforme a derecho al establecer cobros de derechos por concepto de trabajos ejecutados en bienes nacionales de uso público, puesto que la gratuidad establecida en la Ley de Servicios Sanitarios, sólo alcanza a las labores de instalación original de infraestructura sanitaria y no puede extenderse a las faenas de reparación o mantenimiento de la misma, ni a la remoción y reposición de pavimentos.

Doctrina:

1.- Corresponde acoger el recurso de apelación interpuesto por la empresa sanitaria en contra de la sentencia que acogió el recurso de protección deducido por la empresa en contra de la actuación de la Municipalidad y de su Director de Obras de exigir el cobro de derechos por ocupación de espacio público como requisito para otorgar las autorizaciones pertinentes para la realización de las obras sobre reemplazo, refuerzo y reposición de redes de agua potable y servidas. Esto, debido a que, el municipio y la Dirección de Obras actuaron conforme a derecho al establecer cobros de derechos por concepto de trabajos ejecutados en bienes nacionales de uso público, puesto que la gratuidad establecida en el Decreto con Fuerza de Ley Nº382, sólo alcanza a las labores de instalación original de infraestructura sanitaria y no puede extenderse a las faenas de reparación o mantenimiento de la misma, ni a la remoción y reposición de pavimentos, naturaleza de las obras que tienen las que motivaron el recurso.

2.- La Municipalidad y su Directora de Obras, no incurrieron en una actuación ilícita o arbitraria, sino que se apegaron a la interpretación que debe ser dada a la normativa atingente a la materia, descartándose por tanto una actuación antijurídica que deba ser corregida por esta vía cautelar, estimándose que la empresa recurrente no puede quedar exenta de los pagos cuya solución exige el municipio, que por disposición de ley, está en la obligación de efectuar.

3.- El alcance de la gratuidad está claramente delimitado, puesto que se refiere al uso de bienes nacionales de uso público para instalar infraestructura sanitaria, en las condiciones dispuestas por los respectivos municipios. No obstante, lo anterior no es precisamente el caso, por cuanto en la especie no se trata de instalar infraestructura de orden sanitario, sino que de rotura y ocupación de vía pública, en razón de trabajos de mantenimiento de servicios que implican remoción y reposición de pavimentos, cuestión que, por lo demás, no ha sido desconocida por la recurrente que sólo propugna una interpretación más amplia de la terminología utilizada por la ley, en orden a comprender dentro de la expresión «instalar infraestructura sanitaria» las labores inherentes a la explotación de los servicios propios del giro y de la concesión de la que es titular, incluida la mantención o renovación de aquella.

4.- La actividad por la cual el municipio fijó derechos a la actora, consiste en reparar o mantener -y no instalar-infraestructura sanitaria, circunstancia que importa roturas de la vía pública, esto es, de aceras, calzadas, veredas y áreas verdes, difiere por completo de la situación que configura la norma excepcional contenida en el artículo 9 bis del Decreto con Fuerza de Ley Nº 382.

5.- Corresponde rechazar el recurso de protección, pues las normas sobre concesiones sanitarias permiten a sus titulares efectuar las obras para instalar, mantener y explotar los servicios concesionados, lo que no obsta a la prerrogativa municipal de cobrar derechos por la rotura y ocupación de espacios públicos urbanos que están sujetos a la administración de la Municipalidad y por ello corresponde el cobro que autoriza el artículo 41 de la Ley de Rentas Municipales, así como otorgar la autorización y regulación pertinentes. (De la prevención del Ministro señor Muñoz)

6.- Corresponde rechazar el recurso de protección, por cuanto para acoger la acción de protección debe constatarse el carácter preexistente e indiscutido de un derecho afectado, condición que no se verifica en la especie porque el derecho cuyo amparo se busca por la vía de protección no tiene el carácter de indubitado. (De la prevención de la Ministra señora Egnem)

7.- Corresponde rechazar el recurso de apelación, acogiendo el recurso de protección interpuesto por la empresa sanitaria, dado que con arreglo a la Ley de Rentas Municipales, las entidades edilicias pueden cobrar derechos por ciertas prestaciones (artículo 40 ), salvo exención contemplada en un texto legal expreso, como es el caso, por lo que tal facultad desaparece o no puede ejercerse según se consigna en los artículos 9 y 9 bis del Decreto con Fuerza de Ley Nº382, sin que pueda establecerse su pago mediante una regulación comunal como pretende la recurrida al invocar para la procedencia de los cobros que formula la Ordenanza de Derechos Municipales por Concesiones, Permisos y Servicios, modificada por Decreto Exento N° 5.486, de 26 de octubre de 2016, sobre ocupaciones de espacio público. Así, al estar expresamente establecida la exención que ampara a la recurrente y su aplicación preferente por especialidad, se evidencia la ilegalidad en que incurrió la Municipalidad y su Dirección de Obras, al exigir el pago de tributos improcedentes. (Del voto en contra del Abogado Integrante señor Quintanilla)

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